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关于转发泰安市农村集体产权制度改革工作领导小组办公室《关于规范开展农村集体产权制度改革工作的指导意见》的通知

来源: 添加时间:2017/11/20

各镇(街区)农村集体产权制度改革工作领导小组办公室:

现将泰安市农村集体产权制度改革工作领导小组办公室《关于规范开展农村集体产权制度改革工作的指导意见》(泰农产改办字〔20173号)转发给你们,请各镇(街区)高度重视,认真贯彻落实,根据泰安市指导意见要求,结合本镇(街区)实际,进一步规范完善农村集体产权制度改革工作。



肥城市农村集体产权制度改革  

国家试点工作领导小组办公室  

                               20171120日      

 



附件:泰安市农村集体产权制度改革工作领导小组办公室《关于规范开展农村集体产权制度改革工作的指导意见》




关于规范开展农村集体产权制度改革工作的

指导意见

为进一步提高全市农村集体产权制度改革工作的质量水平,现按照中央和省有关文件精神,结合我市实际,就规范开展农村集体产权制度改革工作提出如下指导意见。

一、相关依据

我市开展农村集体产权制度改革的法律法规和政策依据主要包括:《农村土地承包法》、《物权法》、《村民委员会自治法》、《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》、《村集体经济组织会计制度》以及中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》、省委办公厅、省政府办公厅《全省农村集体产权制度改革省级试点方案》、市委办公室、市政府办公室《全市农村集体产权制度改革工作实施方案》等。

二、基本原则

(一)把握正确的改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,明确农村集体经济组织法律地位和市场主体地位,完善农民对集体资产的股份权能,把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点,促进集体经济发展和农民持续增收。

(二)坚持依法有序和民主决策。坚持农村集体所有不动摇,防止集体经济弱化和资产流失。充分发挥农民的主体作用,尊重农民的选择和创造,充分保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权,真正让农民成为改革的参与者和受益者。对改革的全过程,都要及时公开,确保公平、公正。对工作中遇到的法律政策没有明确规定的疑难问题,以民主方式协商解决。

(三)坚持因地制宜和分类施策。正确处理改革、发展和稳定的关系,做到科学规划、分步实施,试点先行、稳妥推进。综合考虑当地经济社会发展水平和实际情况,区分不同性质的集体资产和不同类型的村,选择广大农民普遍接受的改革方式,区别施策,分类指导,不搞一刀切。

(四)发挥基层党组织的核心作用。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇,围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革,确保集体经济组织依法依规运行,逐步实现共同富裕。

三、具体要求

(一)全面改革。全市所有有经济职能的村(居),不论其规模大小、资产多少、收入高低,都要在前期试点的基础上,有计划、有步骤地开展农村集体产权制度改革,逐步将农村集体经济组织建立起来。

针对改革工作涉及面广、政策性强、情况复杂的实际,坚持“因村制宜,分类指导”的方针,不搞“一刀切”。在方案制定上,坚持一村一方案、一村一章程,根据村情实际和群众的认可程度等,确定改革时间和改革形式。改革方案要经全体村民大会或村民代表会议讨论通过方可实施。在操作过程中,根据各村实际,先易后难,成熟一个完成一个,稳妥有序地推进。

今年的任务是“一五一十”,即每个乡镇(街道)完成5个试点村和10个任务村,全市共完成1320个村的改革任务。明年再完成1000个村,2019年基本完成,2020年主要是扫尾、完善和提升,全面完成农村集体产权制度改革任务

  1. 清产核资

    1、农村集体资产主要包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产,用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的公益性资产。此外,还有货币资金、债权债务等。政府拨款、扶贫资金、减免税费等形成的资产,归村集体经济组织所有。集体资产所有权界定,具体操作执行农业部《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》(农经发〔1998〕6号)。

    2、要以县(市、区)为单位制定清产核资方案,各村要成立专门的清产核资工作小组,并结合各自实际,按照所在县(市、区)清产核资方案要求,制定本村的清产核资实施细则,对上述集体资产进行全面清查核实,摸清家底,确保账证、账实相符。

    3、清产核资方案和结果都要向全体村民张榜公示(公示期不得少于7天),并经全体村民大会或村民代表大会通过,由代表签字确认。清产核资截止日确定,要尽量接近改革日期,体现最新数值。在清产核资过程中,需要评估的,应由清产核资工作小组成员或村民代表议定并公开公示确认。对资产规模较大、矛盾较多、群众有强烈要求的村,可以聘请专门评估公司进行评估。对账面资产可不提折旧,按资产原值登记。对于撤村建居过程中行政村合并的,要根据是否打破了村与村之间的界限来确定是按照原来的村还是按照合并后的村来进行清产核资。

    4、清产核资后,要将所有数据全部录入农村集体产权制度改革平台,并把清查制度和长效机制建立起来,实现半年一小清,一年一大清。对于清产核资中发现的问题,要立即整改,发现违纪违法行为的,要及时移交纪委或司法机关。

    (三)成员界定。成员界定要按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,要以县为单位制定集体经济组织成员认定指导意见,切实维护好各个群体的合法权益。各村要制定符合本村实际的认定办法和标准,并经村全体村民大会或村民代表大会通过后实施。

    在具体认定时,法律法规和现行政策有明确规定为集体经济组织成员的,从其规定;未明确规定的,要发挥民主协商、民主决策的作用,将认定标准提交村民大会或村民代表大会民主讨论决定。成员身份的认定,既要得到多数人的认可,又要防止多数人侵犯少数人权益,切实保护妇女儿童、外出务工人员、残疾人等特殊群体的合法权益。提倡适当从宽的原则,尽可能使边缘人员得到确认,做到应确尽确。各地在具体操作时,可参照以下标准执行。

    1、符合下列条件之一的本村常住人员,为本集体经济组织成员:

    (1)户口在本村的:截止到改革基准日,符合下列条件之一的本村常住人口,为本集体经济组织成员(《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》第六条)。

    本村出生且户口未迁出的;

    与本村村民结婚且户口迁入本村的;

    本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女;

    ④其他将户口依法迁入本村,并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,接纳为本集体经济组织成员的。

    (2)户口不在本村的:原户口在本村的下列人员,依法享有农村土地承包经营权,为本集体经济组织成员:(《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》第七条)。

    解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的士官;

    高等院校、中等职业学校在校学生;

    已注销户口的刑满释放回本村的人员;

    (3)户口迁出后又迁回的:毕业后未落实工作单位,回原籍落户的普通大中专院校(含技工学校)农村生源毕业生仍属于原农村集体经济组织成员,依法享有农村土地承包经营权和村民的各项权利,履行各项村民义务【见省公安厅等六厅《关于未落实工作单位普通大中专院校农村生源毕业生回原籍落户有关问题的通知》(鲁公发〔2008〕269号)文件】。

    2、下列人员,一般应确认为本集体经济组织成员(特殊群体):

    (1)出嫁女。由乡镇(街道)政府出具证明,未在嫁入方取得成员资格的,不论户口是否在本村,都应当在嫁出方确认其成员资格;

    (2)丧偶、离婚妇女。户口仍在本村,应确认其成员资格。出嫁、丧偶、离婚妇女的情况非常复杂,但要坚持一个基本原则:两头必须占一头,而且只能占一头,嫁入方有优先确认权;

    (3)落户农村的原“上山下乡”知识青年,在落实回城政策时已将户口“农转非”,但目前仍在原村生产、生活的,应确认其集体经济组织成员资格;

    (4)其他具有特殊情况的人员,应根据村规民约,并经已明确资格的集体经济组织成员(代表)大会三分之二以上讨论通过,决定是否确定其成员资格。

    3、下列人员,一般不确认为本集体经济组织成员:

    (1)虽户口未迁出,但已经人力资源和社会保障部门办理正式招录手续享受财政供养,具有稳定生活保障的;

    (2)回村退养,享受离、退休待遇的;

    (3)因上学、投靠亲友等需要,迁入户口的“空挂户”人员及其子女;

    (4)其他不能明确认定成员资格,经已经明确资格的集体经济组织成员(代表)大会三分之二以上讨论认为不能确定其为成员的。

    4、改革基准日前,有下列情形之一的,通常确认为丧失集体经济组织成员资格:

    (1)户籍迁出的(《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》第七条规定的情形除外);

    (2)自然死亡或依法宣告死亡的;

    (3)取得其他农村集体经济组织成员资格的;

    (4)以书面形式自愿放弃农村集体经济组织成员资格的;

    (5)义务兵和士官服役期间提升为军官的;

    (6)大中专院校(含技校)学生毕业后落户外地的;

    (7)其他情形,并经已经明确资格的集体经济组织成员(代表)大会三分之二以上讨论同意其丧失集体经济组织成员资格的。

    (四)资产量化。在清产核资的基础上,合理确定折股量化的资产范围。1、对经营性资产总量较大的,可以只量化经营性资产;2、对没有经营性资产或量比较小、难以量化的,用其他资产(主要是公益性资产、货币资金和债权等)进行量化;3、对未承包到户的资源性资产,一般应单独设股、单独量化、单独核算、单独分红。

    要合理确定每股所占资产的数额,也可以实行成员1人1股制。资产量化主要以村为单位进行,一直未打破组与组之间界限的,一个组就是一个集体经济组织,资产量化时以组为单位进行。

    村集体预留的机动地不应纳入资产量化范围。对已经通过确权登记颁证承包到户的土地一般不纳入资产量化范围,主要做好“三权分置”后的土地流转、土地托管、建立土地股份合作社及信息化管理服务等工作。

    (五)股权设置。股权设置要尽可能简单明了,便于操作,要选择全体成员普遍接受的方式,正确处理好国家、集体、农民三者的利益关系。各村要制定股权管理方案,明确股权设置类别、占有份额多少、股权管理方式、公积金和公益金提取比例及用途等,方案要由村集体经济组织成员(代表)大会讨论通过并报县、乡两级备案。

    按照上级文件要求和先进地区改革的经验,一般不设集体股,只设成员股。1、未设置集体股的,可以提取不高于当年可分配盈余40%的公积公益金,用于发展壮大集体经济和兴办公益事业。2群众确实有要求设置集体股的,集体股最高不得超过40%,并制定集体股收益使用办法。不能既设置集体股,又提取公积公益金。3、成员股可设置基本股和劳龄股,以基本股为主。4、不提倡设置资金股、募集股和职务股,是否设置扶贫股、独生子女股及比例等,由全体成员议决。

    (六)股权管理。县级应统一设计集体经济组织股权证书样式。

    股权证书的内容设计要科学、合理,主要包括每个成员的基本信息、股权份额、分红情况、股权变动情况等,每本股权证都要以县为单位统一编号。集体资产量化为股权后,由集体经济组织向股东出具股权证书,作为参与管理决策、享有收益分配的凭证。股权证原则上以户为单位发放,群众需要等特殊情况下也可以以成员为单位发放;可以由成员个人保管,也可以由集体经济组织统一保管。

    股权管理方式可分为静态管理和动态管理两种,并由改革村制定具体的股权管理办法。

    1、静态管理,是股权量化到成员后,不随人口的变动而调整,实现“量化到人、确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”,也称“两不增、两不减”,即:生不增、死不减,进不增、出不减。

    在静态管理模式下,量化到成员的股权可以充分拓展其权能,成员可以享有占有、使用、收益、处分、继承、退出、抵押担保等权利。对农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,提倡通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按《章程》规定获得集体资产份额和集体成员身份。

    根据先进地区改革的成功经验,一般实行静态管理。

    2、动态管理,是量化到成员的股权,经过一定时期后,可以随人口的变动而调整。

    动态管理弊端较多,既不利于与土地承包等政策相协调,也会牵涉基层干部很大精力,极易造成新的社会不公平,引发各种矛盾。动态管理模式下,不存在处分、继承、抵押担保等权利。

    (七)登记注册。完成清产核资、成员资格界定、资产量化、股权设置等环节后,就要成立农村经济(社区)股份合作社等新型集体经济组织,制定集体经济组织章程,选举产生股东(代表)大会、理事会和监事会。

    新的集体经济组织主要有三种形式:1、对有一定经营性资产、集体经济发展较好的村,可以注册登记为股份经济合作社;2、对没有经营性资产,或者资不抵债的村,可以注册登记为经济合作社;3、对经营性资产总量大、集体经济发达的村,可以注册登记为股份公司。

    集体经济组织理事长可由村党组织书记兼任,但要经过全体成员(代表)大会选举产生;理事长和理事会成员不得兼任监事长和监事会成员。

    《章程》是集体经济组织的灵魂、纲领和指导方针。可以参照现成的《示范章程》蓝本,但一定要结合自己的实际,符合当地的实情,不能照抄照搬,要逐条审核,规范严谨,该删除的删除,该增加的增加。章程内容要实事求是,关键事项一定要有明确规定,既不能大而化之,缺乏针对性,又不能挂一漏万,失去约束性。

    现阶段,新成立的集体经济组织,可由县级人民政府农业(经管)部门负责发放农村集体经济组织登记证书,也可持相关资料到工商部门注册。农村集体经济组织据此向有关部门办理银行开户

    登记证书的内容主要包括:名称、类型、住所、法定代表人、资产总额、成立日期、业务范围、证书编号、发证机关等,类型为“农村(社区)集体经济组织”。

    申请发放登记证书需要提供的材料主要包括:农村集体经济股份制改革工作方案;农村集体资产清产核资及折股量化情况;农村股份经济合作社章程;农村股份经济合作社成员名册等。

    负责发放农村集体经济组织登记证书的县级农业(经管)部门,要制定《农村集体经济组织登记注册办法》。

    (八)财务管理。产权制度改革后成立的新集体经济组织,按照财政部《村集体经济组织会计制度》进行会计核算,成立财务管理机构,配备专职财务人员,建立健全财务管理制度。

    村集体经济组织的财务监督工作主要由监事会、成员大会或成员代表大会承担。原村民理财小组或村务监督委员会,是集体经济组织成员的,在继续负责村集体财务监督工作的同时,亦可定期对集体经济组织的财务收支状况进行审核监督。经济总量小的集体经济组织,可不再设专职会计,由村会计兼任,但要做到账目分开、核算分开、分配分开。

    做好改革前和改革后的村集体经济组织财务衔接工作,探索新形势下的农村集体经济组织财务管理新模式。原村委会账目可直接转给集体经济组织,货币资金可按性质分开,性质不明确的,也可按照一定比例分开。

    各级农业(经管)部门履行对新集体经济组织的财务指导和审计监督职责。集体经济组织的财务仍可由乡镇(街道)委托代理中心代理。

    (九)盈余分配。新的集体经济组织,坚持“盈余共享、风险共担、以利定红、不分负利”的原则,健全和完善集体收益分配制度,明确公积金、公益金提取比例及用途,按集体经济组织章程规定的顺序和比例进行盈余分配,确保成员利益。

    坚持集体收益的盈余合理分配,彻底改变传统的“以福利分配”为主的分配方式,改“福利”为“红利”。对现有福利一时难以完全取消的,可以保留一段时间作为过渡期,逐步取消。

    集体经济组织以自然年为一个核算年度,年终都要撰写详实的《工作报告》、《财务决算》和《盈余分配方案》,《财务决算》和《盈余分配方案》,由理事会提交成员(代表)大会讨论通过后向全体成员公示,并报乡镇(街道)经管部门备案。每年3月底前要完成上一年度的盈余分配,分配情况要在成员账户和股权证上载明。要严格核算经营成本,不允许将不应该摊入成本的支出摊入成本,稀释可分配盈余。同时,严格坚持“无收益不得分配”的原则,严禁举债分红。

    (十)资产运营。总体要求是,坚持“政府出政策、集体出资源、企业出资金”原则,运用市场机制高效运营集体资产,确保集体资产保值增值,促进集体经济健康发展。

    对集体资产应采取市场化运营方式,可以由改制后新的集体经济组织自主经营,也可以通过承包、租赁、拍卖、托管、联营、股份合作等多种方式由其他主体经营或与其他主体联合经营,资产价值特别大的也可以经过集体经济组织成员同意并报上级政府批准后聘用职业经理人。

    无论采取哪种经营方式,都要经过严格的民主程序,运作方案都要经过成员大会或成员代表大会讨论通过,并报乡镇(街道)经管部门备案,都要经过乡镇(街道)统一组织的公开招投标程序,都要有利于集体资产安全完整、保值增值,并实现可持续利用。严禁少数人说了算或者私相授受。

    (十一)产权交易。县(市、区)、乡镇(街道)要建立农村产权交易市场,建立县、乡联网的农村产权交易平台,健全交易规则,完善运行机制,促进农村各类产权规范有序流转,激发农村发展活力。

    交易内容主要是集体建设用地、农村宅基地、农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等。

    股权交易现阶段要在集体经济组织内部封闭运行,且经集体经济组织批准。量化到成员的股权,只能作为成员参与管理的证明和参与分配的依据,不得恶意炒作。在国家法律法规和政策范围内,积极探索农民对集体资产股份的有偿退出、继承及抵押、担保权能,形成可复制、可推广的经验模式。

    (十二)平台建设。农村集体产权制度改革电子信息平台是“建立集体资产股权登记制度,记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息”的重要工具,要将清产核资、股权量化、成员信息、经营状况、盈余分配、股权变动等信息都纳入这个平台,确保内容全面、设计科学、易于保存、不可更改。

    要建立县、乡、村三级联网、权力分级、资源共享、互相监督的平台网络。平台内容要完整、真实、稳定,不得出现缺失、虚假或随意变动更改的现象。

    (十三)档案管理。根据《山东省农村集体产权制度改革档案管理办法》,对改革中形成的有保存价值的文字、图表、声像、数据等各种形式和载体的原始记录等档案资料进行收集、整理和保管。档案管理从资料收集到整理归档,要与其他工作同步进行。档案资料主要分为综合类、产权改革类、矛盾调处类和其他载体类四种。

  1. 综合类主要包括领导小组、工作小组、工作方案、会议文件、领导讲话等;

  2. 产权改革类主要包括改革所经过的每个程序所产生的资料,必须保存完整原始资料,特别是公示的资料、经成员或成员代表签字确认的资料;

  3. 矛盾调处类主要包括在改革过程中出现的各类矛盾、纠纷及处理过程所形成的资料,这类资料要有矛盾相对方(上访人)、矛盾或纠纷的主要内容及处理结果,要制作详实的询问笔录,上访人要对处理结果签字确认;

  4. 其他载体类主要指改革过程中产生的录音录像、照片等影像资料。

    要确保资料齐全、完整、真实、规范。在档案管理部门专业人员指导下,严格按照档案管理标准对所有档案进行整理归档。档案分类要科学,每卷档案要进行编号、编页、编卷内目录,整体档案要编制案卷目录。提倡以县为单位存放,确实没有条件的,可以以乡镇(街道)为单位存放。要配备档案专柜及相应的设施设备,做到防暴晒、防潮湿、防虫蛀、防鼠咬、防丢失、防火灾、防灰尘、防污染等,确保档案安全。制定档案管理制度和查阅借阅制度。照片档案要标准,不能以打印照片代替像纸照片,要采用专门的照片档案盒,并注明照片所反映的相关内容。

    要认真围绕省产改领导小组《2017年农村集体产权制度改革省级试点评价办法》和我市考核办法的要求,逐一对照检查,缺什么补什么,确保所有档案资料完善、齐全。

    四、加强领导

    各级领导重视特别是县乡党政主要领导重视,是做好工作的关键。按照中央要求,要建立省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制,地方各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅,承担领导责任。

    各地要层层分解任务,落实工作措施,提出具体要求,创造保障条件,确保事有人管、责有人负。加大财政支持力度,实行市级奖补、县级为主和乡镇(街道)兜底的工作经费保障办法。加强业务指导,抽调熟悉政策、工作能力强的同志组成指导组,加强对各级干部的政策培训,并根据工作的时间和节点,经常性地深入基层进行业务指导,及时发现问题、解决问题,确保改革的质量和进度。

    各级领导干部要深刻领会改革的基本精神,从根本上解决县、乡主要领导和主管部门一把手对此项改革的认识问题,明确方向,把握重点,加快进度。对法律和政策没有明确规定的疑难性问题,要注意发挥基层干部群众的聪明才智,在法律法规和政策允许的范围内,以民主协商和群众议决的方式妥善解决,确保改革积极稳妥,富有成效。


    2017年11月15日